国务院总理李克强11月24日主持召开国务院常务会议，部署完善地方政府专项债券管理，优化资金使用，严格资金监管。

会议指出，近几年，贯彻党中央、国务院部署，地方债务管理取得积极成效，隐性债务减少，政府总体杠杆率稳中有降。会议要求，面对新的经济下行压力，要加强跨周期调节，在继续做好地方政府债务管理、防范化解风险的同时，统筹做好今明两年专项债管理政策衔接，更好发挥专项债资金带动社会资金的作用，扩大有效投资，以利扩大内需、促进消费。

作为实施积极财政政策的重要工具之一，地方政府债券发行使用情况一直广受社会关注。财政部发布的最新数据显示，今年前三季度，各地已新增地方政府债券28986亿元，其中专项债券22167亿元，专项债券发行进度61%，其中8月份以来发行进度明显加快。

地方债使用结构进一步优化

在接受《金融时报》记者采访时，中国人民大学中国资本市场研究院联席院长赵锡军表示，今年地方债发行呈现“前慢后快”的特点，从三季度起发行节奏加快，使用结构明显优化，使用绩效提升。

“从发行进度看，前三季度总体慢于去年同期水平，但第三季度新增地方债发行量明显增加。”赵锡军分析认为，为了对冲疫情影响、促进经济持续稳定恢复，2020年地方债发挥了重要作用，但也客观上造成了年初各地仍在消化上一年的相关项目，加之优质项目储备不足，找到合适项目需要时间。

植信投资研究院高级研究员王好表示，今年地方政府专项债发行量呈现前低后高。今年1至10月，专项债已累计发行5.74万亿元，其中置换债2.83万亿元，新增债2.91万亿元。从发行节奏看，新增专项债数量一直保持稳定增长，最近3个月均保持在0.5万亿元左右的规模。

在王好看来，今年上半年新增专项债发行节奏偏慢是多种因素导致的。“上半年经济基本面表现良好，逆周期调节政策顺势回归常态，地方财政稳增长压力较小，发行新增专项债意愿相对较低。此外，债券利率处于相对高位，政府发债成本较高，加之前期债券到期数量较大，置换需求较高，新增地方债券受到抑制。”王好表示，新增专项债基本反映了今年积极财政政策的发行节奏，即上半年顺势蓄力，下半年逐渐发力进行跨周期调节。

从投向领域看，前三季度地方债使用结构进一步优化。“与去年相比，广义基建相关支出明显下降，民生和生态环保相关支出占比进一步提升。”王好表示。

赵锡军表示，前三季度全国地方发行的新增专项债券结构呈现“5-3-2”特征，即约五成投向交通基础设施、市政和产业园区领域重大项目;约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业领域重大项目;约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等领域重大项目，对带动扩大有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。

落实“资金跟着项目走”要求

对于下一步地方债发行，本次会议提出，要加快今年剩余额度发行，做好资金拨付和支出管理，力争在明年初形成更多实物工作量。对此，赵锡军表示：“在开拓优质项目方面还需要进一步发力。”

把资金用在优质项目上，才能让专项债更好发挥作用。本次会议也强调，按照“资金跟着项目走”要求，梳理明年专项债项目和资金需求，专项债资金使用要注重实效，加强对投向的审核监管。

专项债的一个特点就是专款专用。此前，部分地方存在专项债资金闲置、违规使用等问题。部分地方为抢债券规模而仓促发行，导致项目无法开工，或进度缓慢，或“翻烧饼”式变更，甚至实施不下去，导致了“半拉子”工程，造成了资金的浪费。“今年要求各地加强风险管理意识，对于一些‘面子工程’‘政绩工程’加强问责，确保专项债资金的合理使用。”赵锡军表示。

具体来看，为规范专项债管理，今年的一个政策亮点就是加强了对专项债资金全生命周期的管理。“财政部今年已陆续印发专项债项目资金绩效管理办法等文件。”赵锡军介绍，“从专项债的发行、使用、监督考核以及最后的成果收益、还款等全生命周期都加强了管理。”他表示，要坚持“资金跟着项目走”的制度安排，从项目的事前评估、事中监控、事后评价建立全方位闭环式动态管理链条，确保每笔债券资金“发得出、用得好、还得上”。

“可以将工程或项目进度纳入资金使用直达的考察指标，即实行实物工作量考核。对于专项债资金使用与实物工作量不匹配，或者实物工作量不达标的工程或项目进行相应的处罚，并责令整改。”王好建议，此外，对符合国家高质量发展要求的项目应保证其优先获得直达资金。

统筹做好今明两年政策衔接

临近岁末，为争取明年专项债券早发行、早使用，不少地方已开始谋划2022年专项债申报储备工作。本次会议也提出，要合理提出明年专项债额度和分配方案，加强重点领域建设，不“撒胡椒面”，研究依法依规按程序提前下达部分额度。

赵锡军预测，2022年，地方债、专项债的规模可能会与今年保持接近。“今年预算安排新增地方政府债务限额比2020年略低，但仍高于2019年水平，体现了积极的财政政策更可持续，不急转弯。而2022年可能仍将保持一定的政策连贯性。随着经济持续恢复，不需要过度依赖专项债拉动投资，维持在适当水平即可。”

此外，他表示，随着地方债规模不断累积，还要考虑还本付息的压力和风险控制。在项目选择上，也要避免重复立项，避免低效益、不符合国家政策要求的项目。

中泰证券首席固收分析师周岳则认为，在确定提前批额度时，需要考虑再融资债券发行节奏，统筹发行计划安排，避免造成较大的供给冲击。

在额度分配方面，各地也需量力而行。根据《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，新增限额分配应当体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。

更好发挥专项债资金带动社会资金作用

如何更好发挥专项债资金带动社会资金的作用，也是本次会议提出的重要方向。

业内人士提出，此前个别地方政府“扎堆”涌向专项债，甚至对部分可以市场化运作的项目产生了挤出效应，这种现象尤其需要避免。

在赵锡军看来，要更好发挥专项债资金带动社会资金的作用，核心在于选择有实际收益的优质项目。此外，配套机制必须要跟上。“从项目启动到落地实施乃至最终的还款，需要经过较长周期，不同阶段的资金来源、投入模式以及后续的利益分配模式都必须要提前统筹安排好，避免资金断档或协调不畅等问题。”他表示，“所谓‘有借有还，再借不难’，核心还是要保障市场主体的合法权益，确保他们得到合理回报。”

王好也认为，专项债资金要想发挥好带动社会资金的作用，首先要保证选对项目。这就要求专项债立项聚焦优质项目，能够保证合意的资本回报率，以便吸引社会资本不断加入。此外，财政政策和其他政策应进一步加强联系，紧密配合，支持专项债资金发挥引领社会资金的带头作用。